Droit du travail : sous l'oeil de l'inspecteur

On a déjà beaucoup parlé (et écrit) sur la prévention des risques en matière d'hygiène et sécurité au sein des collectivités (on entendra dans cet article, les collectivités et leurs établissements publics). Mais, aujourd'hui, la pratique judiciaire montre un accroissement important de la pénalisation de ces risques, et tout particulièrement en matière d'accidents du travail, que ce soit pour des travaux en régie ou à l'occasion de l'exécution de marchés de travaux.
Ce phénomène est récent, tout comme l'est l'irruption de l'inspection du travail au sein de ces collectivités, même si les textes permettant cette intervention sont, eux, beaucoup plus anciens. Les collectivités redécouvrent en effet aujourd'hui, parfois à leurs dépens, certaines obligations contenues dans le Code du travail, applicables pourtant à l'employeur public depuis 25 ans ! (décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine préventive dans la fonction publique territoriale).

Tout le code du travail (ou presque...) et rien que le Code !

L'article 3 de ce décret de 1985 prévoit, en matière d'hygiène et sécurité, l'application des dispositions aujourd'hui contenues dans la quatrième partie du Code du travail relatives à la « Santé et sécurité au travail » aux communes, départements, régions et établissements publics en relevant, employant des fonctionnaires territoriaux. Est ainsi rendu applicable à l'employeur public, par renvoi opéré par les dispositions du décret de 1985, un pan entier du Code du travail, s'agissant tant de sa partie législative que réglementaire.
Les obligations ainsi mises à la charge de l'employeur public sont multiples et s'ajoutent à celles prévues par certains textes régissant des modes de travail ou risques particuliers. Elles s'ajoutent aussi à l'obligation générale de prévention des risques en matière d'hygiène et de sécurité imposée à l'autorité territoriale (autrement dit à l'exécutif) par le décret de 1985 (article 2-1).
Outre ces obligations, le Code du travail prévoit également et de manière corrélative certaines infractions aux règles de santé et de sécurité (articles L. 4741-1 et suivants du Code du travail). On citera en particulier l'article L. 4741-1, qui sanctionne une liste de manquements aux obligations en matière d'hygiène et de sécurité posées par le Code du travail (règles applicables aux équipements de travail et moyens de protection, prévention des risques d'exposition particuliers, règles applicables en cas de travaux réalisés dans l'établissement par une entreprise extérieure...) et punit l'employeur pour de tels manquements d'une peine d'amende de 3 750 euros (par agent concerné !).

Tant d'occasions d'être sanctionné

Sans prétendre à l'exhaustivité, on citera encore les dispositions de l'article L. 4744-4, qui punit d'une amende de 9 000 euros notamment le délit d'entrave à la mission de coordination en matière de sécurité et de santé, dans le cadre d'une opération de bâtiment ou de génie civil menée pour le compte d'une collectivité ou d'un établissement public maître d'ouvrage.
Il pourra ainsi être fait grief à la collectivité maître d'ouvrage, dans l'hypothèse où un coordonnateur est effectivement désigné, de ne pas avoir donné à celui-ci les moyens suffisants à l'exercice de sa mission, moyens devant être déterminés par voie contractuelle, comme le précise l'article L. 4532-5 du Code du travail. Le contrat de coordination, mais aussi les contrats passés avec les entreprises intervenantes, peuvent par exemple prévoir explicitement l'obligation pour les entreprises de se conformer aux recommandations du coordonnateur et la possibilité pour celui-ci d'interrompre le chantier en cas de danger pour la sécurité et la santé des intervenants ou des tiers.
Ceci n'est toutefois pas suffisant encore, puisque le maître d'ouvrage pourra également être sanctionné s'il n'apporte pas concrètement au coordonnateur les moyens suffisants permettant l'exercice effectif de sa mission (par exemple en ne se conformant pas aux recommandations formulées par le coordonnateur SPS en cours de chantier, en tenant des réunions de chantier hors sa présence, en omettant de le consulter sur des modifications de méthodologies de travail en cours de chantier...).

L'inspection du travail : une intervention redoutable

L'inspection du travail est compétente, en vertu des articles L. 8112-1 et suivants du Code du travail, pour veiller à l'application des dispositions du Code du travail et pour constater les infractions à celui-ci.
Bien que l'inspection du travail elle-même semble parfois le découvrir, elle est donc parfaitement compétente pour intervenir dans les collectivités qui, comme on l'a dit, sont précisément soumises aux dispositions du Code du travail relatives à l'hygiène et la sécurité (ceci par renvoi de l'article 2 de la loi n° 84-53 modifiée du 26 janvier 1984, et qui vient en dérogation de l'article L. 4111-1 du Code du travail qui restreint lui son champ d'application aux seuls EPIC et aux EPA employant du personnel de droit privé).
On rappellera ainsi l'exemple de cette communauté d'agglomération, dont l'un des agents s'était grièvement blessé sur un chantier alors qu'il ne portait pas les équipements de protection individuelle appropriés. L'inspection du travail était intervenue et la commune, pour être mise hors de cause, avait dû justifier de ce que l'agent en question, tout comme tous les autres agents intervenant sur la même opération, étaient pourvus d'un équipement adéquat et avaient été suffisamment formés aux risques inhérents à de telles opérations, l'accident n'étant survenu qu'en raison de l'absence fautive de port de son équipement imputable au seul agent.
En cas d'accident du travail survenant dans une collectivité, l'inspection du travail pourra ainsi être amenée à rédiger un procès-verbal de constatation d'infractions, transmis ensuite au Parquet, sur la base des prérogatives et moyens d'investigation très larges qui lui sont accordés par le Code du travail. Elle a aussi un droit de prélèvements, d'accès aux documents, avec faculté d'adresser des mises en demeure et des demandes de vérifications (conformité des équipements et installations, expositions des agents à certaines nuisances...).

Un droit d'entrée dans toutes les collectivités

L'inspection du travail a un droit d'entrée dans les collectivités ! Tout refus opposé est même susceptible de constituer un délit pénal, voire l'absence de réponse ou la réponse volontairement erronée ou incomplète.
Une commune et ses services ont ainsi vu intervenir l'inspection du travail suite à un accident du travail mortel survenu sur un chantier public confié à une entreprise extérieure (avec plusieurs intervenants). Le procès-verbal dressé par l'inspection du travail mettait en lumière non seulement les défaillances de l'employeur privé de la victime (salarié non pourvu de son équipement de sécurité notamment), mais également l'absence de désignation d'un coordonnateur SPS dans la phase d'exécution du marché, manquement imputable à la collectivité maître d'ouvrage. La commune a été par suite condamnée pénalement sur le fondement de l'article L. 4744-4 précité du Code du travail.
On insistera donc sur l'absolue nécessité pour les collectivités de mettre en œuvre tous les moyens (et plus encore !) pour anticiper et prévenir les situations d'atteinte à l'hygiène et à la sécurité de leurs agents. Un tel travail de prévention devra nécessairement passer par la désignation d'ACMO et d'ACFI compétents et dotés des moyens d'accomplir leurs missions au sein de la collectivité (ou encore par la passation d'une convention avec le centre de gestion s'agissant des missions confiées à l'ACFI).

Le faux débat des « délégations de pouvoirs »

Souvent appliquées pour exonérer le chef d'entreprise de sa responsabilité pénale, les notions de « délégation de pouvoir » et de « subdélégation de pouvoir » n'ont pas d'existence en droit public. Elles n'ont donc pas d'effet exonératoire à l'égard de l'exécutif au sein des collectivités. En d'autres termes, l'exécutif (maire, président de conseil général ou régional ou d'établissement public) demeure, en droit strict, pénalement responsable des manquements de la collectivité aux règles applicables en matière d'hygiène et de sécurité, nonobstant les délégations de signature intervenues. C'est d'autant plus vrai que, comme nous le soulignons, le décret de 1985 impose à l'« autorité territoriale » (autrement dit à l'exécutif) une obligation générale de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous son autorité.
Ceci n'exclut pas toutefois la mise en cause, en parallèle et de manière cumulative, de tel ou tel agent d'encadrement qui aurait commis une faute personnelle concourant à la réalisation du dommage, ou encore de la collectivité personne morale pour les fautes imputables à son organe ou représentant.
En pratique, on voit souvent le Parquet privilégier, en opportunité, la mise en cause d'un agent ou encore de la seule personne morale plutôt que celle de l'exécutif. Mais il n'en reste pas moins que l'exécutif de la collectivité figure, en droit comme en fait, en première ligne des mis en cause potentiels, en principe...